回归16年:香港政改深层探索
来源:未知    发布时间:2017-11-05   次浏览   大小:  16px  14px  12px
2013年7月1日,香港回归16周年。各方焦点仍关注于特首普选和立法会直选的时间表上,但是香港立法与行政机构之间的制度矛盾才是政治改革更深层的问题。 近几年,香港选举至上主义和特区政府对几次重大政治经济风波的处理不当导致了行政失灵。立法会被泛民政党

2013年7月1日,香港回归16周年。各方焦点仍关注于特首普选和立法会直选的时间表上,但是香港立法与行政机构之间的制度矛盾才是政治改革更深层的问题。

近几年,香港选举至上主义和特区政府对几次重大政治经济风波的处理不当导致了行政失灵。立法会被泛民政党左右,屡次阻扰香港特区政府施政,则表明了深层次的制度缺陷需要重视与解决。

香港政党顶着与政府对着干的帽子

1995年,末代港督彭定康推动史无前例的政治改革,特别是改组立法会的选举方式,引入普选,从而扩张立法会的权力,以使其在九七回归后与特别行政长官分庭抗礼。香港民众和政府在过去的百年殖民史期间已经习惯了“港英政府与中资财团治理的模式”。当下,香港的政党之间、行政机构和立法机构之间的政治步调表现不和谐。

为了能有效地贯彻施政方针,特首不仅需要内阁的辅佐,更需要立法会的支持。因为“基本法”要求特首不能从属任何党派,这给特首争取立法支持带来了挑战。回归后的两届特首都是在没有政党支持的情况下,纵横捭阖于功能组别和直选议员之间。可想而知,施政效果并不理想。

2013年7月1日上午,香港特区政府在会展中心举行酒

会,庆祝香港特别行政区成立16周年。香港特首梁振英、

全国政协副主席董建华、中联办主任张晓明等出席。

立法会的直选议员常常把党派利益与小群体利益置于香港全体居民以及邻近大陆省市的利益之上,对他们来说,赢得选举远比履行立法会职能重要得多。直选议员更乐意挑战特首的权威和特区政府的政策,但是由于他们没有政府工作的经验和强大的政策班底,直选议员投出反对票之后,几乎提不出建设性的替代方案。

在上世纪80年代之前,香港几乎不存在政党。即使现在,香港都没有一部关于政党的法律,因此政党大多以有限公司或者民间社团的身份存在。30年来,香港的政党依然没有制度化。政治环境和金融危机导致政党没有能够扩大群众基础和社会支持。许多政党依然背着沉重的历史与意识形态的包袱。

香港作为一个传统的社会,文化上讲求中庸与和谐。然而,港督彭定康刻意挑动亲英派华人到的对立面上并破天荒地安插这类人士进政府就职,有相当一部分人的历史使命就这样被选择了。同时,九七回归前,民众对前途的不安也使他们无可奈何地诉诸香港的政党来缓解与抒发心中复杂的情绪。民众期许政党能够监督制衡未来的特区政府,可以代表他们的利益。

从某种程度上说,香港民众为政党强加了一顶与政府对着干的帽子,而政党若想生存,也只能迎合民意。在复杂而又矛盾的心理下,香港民众对政党的态度是模棱两可的:一方面他们承认政党在现代民主社会中不可或缺的地位;另一方面他们对政党在民生与经济领域能否作出实际贡献又是谨慎悲观的。

民众复杂的情绪反映在其对政党的支持度上。据一项1998年的民意调查显示,只有21.7%的被调查者认同某一政党的政治纲领。到了2008年,仅有23.5%的被调查者表示他们欣赏某一政党。香港民众在政治上是功利的,尽管他们意识到政党在经济和社会议题上的无能,但是为了能表达自己的声音,他们依然不能断了和政党的联系。相对应地,政党在包装上面花的功夫远比在解决实际议题上花的功夫多。

当今的西方选举政治制度下,政党需要在政治、经济和社会民生议题上吸引选民并区分于其他政党。而香港的特殊历史背景决定了政治议题永远是各政党制造舆论、煽动选民情绪的最佳途径。因此,政党刻意夸大政治议题的重要性来增加政治筹码。

政治学理论强调了一个政党的成立时期对其今后发展的影响。政党成立的初衷和架构能决定未来的路线。香港政党出生于乱世,香港的政治未来,中英阵营的角力以及一国两制的可行性,这些命题催生了香港政党。这些命题的紧迫性和不确定性使经济与民生议题的重要性相形见绌。再加上政党的不成熟和有限的资源,使得它们没有能力来制定有效的经济民生政策,民众也只能重复地听政党在政治命题上炒冷饭。在反对政府的泛民阵营里,各政党有意识地缩小各自在社会经济领域的政策差异,从而对外达到团结一致反对中央政府的效果。

近年来,泛民政党把普选时间表炒得过热,阻挠了重大的民生建设。泛民政党必须拓展其政治纲领,超越普选时间表的束缚,缓和与中央政府的敌对态度,回归经济与民生议题。

港府官员和泛民议员双方内耗严重

在没有普选又没有党派的情况下,特首在行政部门以外缺乏稳定的支持。更为严重的是,近年来立法会不断挑战特首的领导权威。两个权力中心缺乏调解和沟通渠道,所导致的常常是权力斗争的恶性循环,以及随之而来的管理失灵。这种政府管理失灵在香港这个的门户尤其麻烦:政治变幻莫测势必影响其作为亚洲金融中心的地位,同时作为与内地经济合作的窗口,香港政局也牵动着大陆合作省份的经济决策。

在殖民时代,行政主导政治的治理模式运行得不错,因为当时立法会全体议员均由港督委任。他们对港督效忠,与港英政府一条心。立法会的职能附属于港督,直到港督彭定康在1995年单方面宣布引入立法会议员直选。回归后,立法会扩大了直选范围,至今功能组别议员与直选议员人数相当,立法会也随之成为除了特首以外的权力中心。据调查显示,大多数情况下,直选议员对特区政府的议案投反对票均是因为议案不符合直选议员对民主改革的要求。随后,直选议员提出内容完全与特区政府对立的议案,功能组别又将其否决。立法会的工作效率不高。

片面而扭曲的民主化使得香港政治的权力天平倾斜而又不稳定。这个过程中最大的受益者就是在港英政府治下被排除在政治权力圈以外的泛民主派政党。它们操纵民粹主义的街头选举,从而增加政治筹码,要挟中央政府。这种敌视的态度不仅破坏了与中央进行有建设性谈话的可能,更使得这些泛民主张政党在与香港有密切经贸领域合作的大陆省份里不受欢迎。这些多方面因果影响的结果就是这些政党打不出经济复兴与民生议题的牌,只能在政改领域炒冷饭。

陆续的几次经济危机与民生打击,恰恰在特区政府的政治机构存在矛盾的时候来临,从而进一步削弱了港府的执政威信。1997年的亚洲金融危机席卷香港,造成50年不遇的经济衰退。2003年的非典事件又让刚恢复一点元气的香港一蹶不振,旅游业、餐饮业、服务业均损失惨痛。泛民政党将这些矛盾归咎于香港没有普选,于是进一步阻扰特区政府的一系列振兴经济政策。

长期以来,立法会不仅没有充当政策修改和完善的角色,反而成了埋葬特区政府施政方针的阵地。为缓解这种矛盾,特区政府的官员要花大量的时间与资源去恳求泛民议员的选票,而泛民议员同时又抱怨只有否决权而没有参与权。双方内耗严重,心有隔阂。

美国加州大学圣地亚哥分校的政治学教授Stephan M. Haggard和Mathew D. McCubbins指出,当跨党派的政治同盟太困难时,立法与行政之分权往往导致治理停滞。香港的政情即是如此,虽然在某一单项议题上,特首能创造临时的政治同盟,但是这些同盟不稳定,没有长远保障。政党之间的斗争加剧,各党内部牵制机制不强,党员流动性大,立法会议员临阵倒戈时常发生。

在政党与其内部机制不完善、外部支持不稳定的情况下,行政主导政治的模式难以正常运行。泛民政党出生的年代和背景决定其政治远见与抱负。它们沉溺于过时的政治议题无法自拔,没有能力适应香港在新世纪面临的经济转型难题。

香港政改可行性策略

香港的政治现状不需要激进的改革。在殖民统治下的人权、法治和政府运行得公开透明,在一国两制的模式下保护得很好。经济和民生的安定使得香港地区与那些第三世界国家为了生命和自由而争取民主有所区分。香港的稳定与繁荣要依靠渐进的、温和的政治机构改革。更重要的是,香港是的一部分,其政治改革应考虑到大陆的发展。作为一个中西方文化与政治交融的特殊城市,香港要走一条自己的路才能促进繁荣。香港现有的政治架构包含了西方的总统制和议会制的部分要素,如何能取二者精华而避免摩擦是摆在政治机构面前的一道长远命题。

成熟稳定的政党是不可或缺的政治要素。政党应能汇集公众意见,充当公众与政府之间的中间人。而香港政党出生与成长的时机却没有为其健康发展提供良好的条件。政党只能在支持与反对中央政府和普选时间表上反复做文章,对经济复兴与民生建设毫无建树。制度化的党派不仅能反映上不同阶层的利益,更能促进广大民众参与政治。尽管香港的政党近年来逐渐意识到了不足,尽力改善,但是短时间内恐难有成效。即使是立法会占有席位超过5个的政党也有以下共同缺点:党员人数不足千人,民众基础薄弱,财政来源有限,党内建制松散仅凭党魁个人魅力。缺乏秩序的政党自然也无法代表广大群众的利益,反而使得代表少数派草根群众的声音,在媒体舆论占有不成比例的关注度,造成政府与民众对立的假象。

香港行政主导政治的模式既像“总统制”(因为特首不是立法会多数党党魁),又像“议会制”(因为特首要常常向立法会负责)。可是目前的架构缺少了重要的因素??特首没有足够的政治实力来制衡立法会或者保证政策的实施。在一个松散的政党体制下,泛民政党总以胁迫普选和阻扰中央政府的方针为目标,特区政府的行政失灵也就在所难免了。之所以治理没有完全变成僵局,是因为特首时常还能依赖立法会功能组别议员和亲政府的党派的支持。即使这样,在没有可靠的多数党派支持的情况下,宝贵的行政资源往往浪费在建立临时的政治同盟上。

1998年,香港回归后第二年,亚洲金融危机席卷香

港,图为因经济危机而倒闭的一家店铺。

在回归后,香港其实急需政治机构的重新磨合和适应,以此应对新形势下的挑战。但是关系日渐紧张的“立法会-特首”关系使得政府没有精力和能力启动改革。在良好的宪政民主下,立法会应代表广大选民的利益,而不是仅仅为了与特首争夺权力巅峰。当立法会各政党的席位的数量差距渐渐地缩小、每个政党的影响力也逐渐趋于稳定时,立法会将更加分裂松散。如果在没有成熟的政党和稳定的立法会的情况下,香港又急于启动普选,治理必将失灵。香港的政改要先解决机构制度建设,而非简单的时间表问题。

尽管立法会功能组别议员的产生过程与简单的普选不同,但是这些议员为立法会保障着理性辩论和稳定运行。没有功能组别议员的平衡作用,民粹主义更有可能造成立法与行政治理的瘫痪。立法会功能组别议员的专业知识、经验和专业诚信能替代其选举的合法性,并提升特区政府执政能力。在公众的眼中,民主和选举好像是等价的。实际上,民主不仅仅是选举那么简单,它是一个制度建设的过程。令人担心的是,虽然民主的呼声很高,但是一旦选举结束,重要的宪政民主制度就被冷落在一边了。要想使得宪政民主蓬勃发展,香港民众应该把关注的焦点从立法会直选和特首普选转移到立法会职能和作用上来,因为只有通过理性辩论和评估政府政策,才能提示治理能力与百姓生活水平。选举可能是令人兴奋的一个星期,但施政可要持续四年时间。

宪政改革是一个漫长的过程,非一朝一夕能完成的。至今为止,香港特区政府出台的措施大都是应对经济和重大矛盾的,比如1997年亚洲金融危机、2003年非典和2008年全球金融大萧条。此外,特区政府和中央政府重大政策,如吸引高级公务员进入特区政府高层就职,香港与中地建立更紧密经贸关系的安排(CEPA),在推出时并未意识到这些政策的重合与相互作用会产生什么样的连锁反应。许多有远见的政策在潜移默化地发生着作用,其最终效果也许短时间还看不到,如果这时又引入激进的普选,势必造成更大的波澜。

在考虑香港何种政治机构的安排有利于有效的治理时,我们不能忽视中央政府的全盘政治考量。香港的政治改革的方式必须放在特殊的“地方-中央”这一框架背景下考虑。行政长官应作为香港和北京之间的一个枢纽,只有高于政治派别利益,才能更好地平衡地方与中央利益。香港和大陆的经济相互依存,倘若一个敌视大陆的行政长官执政,二者都将受伤。因此,渐进政改是唯一道路。

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