《税收征管法》修订之惑
来源:未知    发布时间:2017-11-17   次浏览   大小:  16px  14px  12px
“可以说,现在的《税收征管法》是千疮百孔。”在7月末的人民大学财税沙龙上,社科院财贸所副研究员滕祥志谈着谈着激动了起来。 自7月国务院法制办向征求《税收征管法》修订意见以来,争议四起。如今,意见征求已结束,接下来将是各部委间及国务院与全国人大

“可以说,现在的《税收征管法》是千疮百孔。”在7月末的人民大学财税沙龙上,社科院财贸所副研究员滕祥志谈着谈着激动了起来。

自7月国务院法制办向征求《税收征管法》修订意见以来,争议四起。如今,意见征求已结束,接下来将是各部委间及国务院与全国人大之间的修订博弈。现行税务机关的征管模式、机构设置、岗责体系、管理流程、职能定位是否调整、调整多大,尚未可知。但在滕祥志看来,各方基本局限于技术、程序问题,而未能勇敢揭开“皇帝的新装”。

共享信息还是共享权力

税收制度,代表一个国家能力的高低。

“现在税源管理依然处于税收机关人员看报纸、看广告收集信息的原始状态。”与滕祥志同一研究机构的蒋震直白说道。

内外部涉税信息情报(跨国交易、征收、评估、稽查、情报交换、行政协助、第三方信息等)分析、采集、比对与整理等内容,是现代税收管理的突破口。

蒋震表示,税务局只有掌握银行、公安、国土、住建、海关等部门涉税信息,才能为公平征税创造条件。

而目前在与其他部门的涉税信息交流中,只有工商局和各地税务机关合作比较密切,能够定期提供纳税人的注册登记信息、股权转让信息。证监会的大小非减持、海关出口退税监管等信息,税务系统获得并不流畅。

“智能化的涉税信息系统要是成型,税务系统可以裁员1/3。”北京国税局海峰研究后向记者得出这番结论。

早在2008年,十一届全国人大就把修改《税收征管法》列入一类立法规划,期间国家税务总局也对《税收征管法》修改十易其稿,但最终未能在2012年年底前通过,而留给了新一届全国人大和政府。

历经5年未能前行的一个主要原因是,各方在“涉税信息共享”等内容上无法获得共识。信息共享也就是部门之间权力再配置的过程。

为了使房产税及以后的遗产税不面临空转,税务部门需要掌握包括官员在内的纳税人的财产信息,并在制度上要求金融、房地产等部门配合。

但目前,税务机关可采取的强制措施只能是针对从事生产经营的企业纳税人,不包括自然人。税务机关无权查询公民的存款账户等涉税信息,就无法获得纳税人真实的涉税信息。

此次公布的《税收征管法》修订草案将自然人纳入了税务机关的强制措施中,并规定,银行和其他金融机构有义务向税务机关及时提供储户账户、利息、余额等信息。“但问题是修正案并未规定相应的程序性限制,银行也就难以落实。”腾祥志说。

在地方上,部门配合有时容易得多。北京市西城区国税局干部白玉明举例说,郑州市委常委开会,要求各部门提供信息给税务部门,并下发郑州(2006)17号文,“一把手出面,事情就好办。”

相比之下,法律术语的跨部门统一比信息共享容易得多。此番修订解决了《税收征管法》表述与《行政强制法》《刑法》《行政许可法》等衔接问题,如将“滞纳金”改为“税款滞纳金”“偷税”改为“逃避缴纳税款”。腾祥志解释,“‘偷税’这个词一直存在误区。税是政府从老百姓手上拿走的,不是老百姓偷走的。”

以支定收的尴尬

《税收征管法》修订草案也未谈及税务中立性问题。税务局虽和审计署同属专业部门,但地位不可同日而语。

财税体制长期遵循一种以支定收模式,每年先确定了支出规模然后再要求税务系统完成征收工作,税务部门受制于党政一把手及财政部门,中央层面由财政部税征司具体计划税务任务。

按行政指令征税,意味着《税收征管法》在实践中被架空,秒杀了其他任何程序性、技术性问题的讨论。2008年金融危机后,财政部门给税务系统下达税收增长的刚性指标,“税务局不得不在内部再成立一个组织征税小组,我们自己都觉得很荒唐。按理随着经济起伏,税收收入也是有高有低,但下达的指标是只能增长。“北京国税系统一位女性副局长抱怨道。

实践逼迫税务部门衍生出一种暗智慧。年头好的时候,税务机关无需那么充分地收税,完成征收指标后,部分应收税收就留在企业内部,形成“滞纳金”的问题;在年头不好的时候,税务机关一查企业,追缴这部分欠税,又产生了“过头税”的问题。

这个背景,让法律学界对此番修订连发三问:“税款滞纳金是否能被无限期追缴?”“罚款的范围是否过于宽泛?”“惩罚措施是否过于严厉?”。

7月26日,国税总局局长王军在各省(区、市)国税局主要负责人会议上表态,在税收压力较大的背景下,要依法征税,坚决不收过头税,坚决查处收过头税行为。当有关方面提出不切实际要求时,基层税务机关要向当地党委政府汇报清楚,争取理解和支持,必要时向省局和总局报告。

对此,大陆媒体第二天回应直言,收不收“过头税”,国税总局说了不算。

税收中性原则被破坏的另一个表现是税收承担了调控经济、调节收入分配功能。增值税造成税源与税收归属地不一致,“为了两方和解,便根据不同情况把增值税分成这么多档,而这本应由财政转移支付所承担。”蒋震博士称,英、法等欧洲各国增值税成功运行的一项重要经验,就是税制的简化和规范,在税率设计上尽可能减少档次,实行单一税率,促进不同行业税收公平。

公民激活在即

《税收征管法》的局促与风险,还在于完全未准备好迎接税制变革的到来。

当前税制正从间接税为主转为个人所得税、房产税、遗产税、保险税等直接税为主的格局中。

在国家??法人??公民的间接征收制下,征税对象是企业,国家并不直接面对每个公民。而房产税、遗产税等所得税推广以后,国家将直接与公民面对面。

税制改革与税收征管是一体两翼,理想税制没有高效税收管理体系配合协调,很难有效运转;而征税方式未能从旧体系切换到新体系,也倒过来牵制了的税制转型。“提高直接税比重”这个“十二五”规划目标,至今未获实质性突破。

目前,税收完善的精力依旧花在了对企业和流通环节征收上。根据工商登记注册,企业规模为4000万家以上。若转为直接税为主,税务系统将直接面对几亿的自然纳税人。

甘肃省国税局朱志纲称,现在自己缴纳个人所得税的人很少,很多是企业代扣代缴的,如果改为分类与综合税制,企业没法代扣,税务机关直接面临的纳税人数量将大大增加。

“现在沿海城市,一个税收管理员要专管1000多家企业,已经捉襟见肘。如果直接面向自然人征收,税务机构还不得瘫痪?”蒋震说。

更深远的影响是,滕祥志提醒,“新税制与新税收征管将激活公民,纳税人不仅关心具体的应纳税额多少,还越来越关心税收的去向和用途。”一个现实例子是,现在诸多社区物业公司连小区居民的物业费都收不上来。

此次修订稿征求版规定税务机关应当建立纳税人识别号制度,其他个人纳税人应当在居住地税务机关办理税务登记,或算是一种未雨绸缪,但诸多专家看来仍只是“小修”,是一次过渡性的修订。

弱征管弱稽查

运行十多年的《税收征管法》在此番修订中,也未明确纳税评估的概念。目前,纳税人多是自行申报、自行审核,不仅放大漏税风险,而且要推行环境税等新税种以及个税分类与综合改革,不进行纳税评估就无法征缴。“环境税征收起点和比例,需要分析考虑污染、环境承受力、企业经营状况等各要素。” 蒋震表示。

北京国税局一位工作人员解释,所谓纳税评估就是基层税源管理部门通过对纳税信息进行数据分析找出疑点,即风险识别。诸多国家税务机关都屯重兵从事这项工作,但这方面仍然没有起步,由于税务系统仍只有单一的行政职级晋升制度,税收专业化人才的稀缺成为重大瓶颈。

不仅征管环节粗放,征管与稽查的分工协调也运转艰难。

征管机构在日常检查和纳税评估中,发现被查户和被评户以往年度有重大问题不按规定程序移交稽查局,也不给稽查机构提供信息支持,使得稽查泛化。反过来,稽查机构在稽查过程中获取了重要信息,也不交给征管机构。

为争抢重点税源,据家乐福北方区税务经理赵蓓蓓的一个感受,稽查局和征收部门又常对重点税源纳税人重复多次检查。此外,无论是专项稽查还是专案稽查,往往同时涉及国税和地税系统,对于特定纳税人而言,除了要接受一个系统(国税或地税)的两个以上部门(征管机构、稽查机构等)的检查,还要接受另一个系统检查。尤其在两个机关认定的事实不一、处理意见不一时,企业往往无所适从。

重复检查,也难掩税务“弱征管弱稽查”的实质,滕祥志说,稽查体系不独立,也没有涉税刑事侦查权。在,税务稽查的职能被分解到税务机关的征管机构、稽查机构和公安机关的经济侦查机构,税务违法案件由税务机关管辖,涉税犯罪案件由公安机关的税案侦查部门管辖,由于没有明确的协查机制,松散型的税警配合使税收执法刚性并无实质性提高。

相比之下,日本将税收犯罪的刑事侦查权赋予税务机关的一个特别部门(即税警部门)来行使。俄罗斯、意大利则实行独立的税务警察制度,脱离于公安、税务部门之外,自上而下自成体系,属于司法部门,是国家的一种特殊武装力量,可以保存和携带枪械和其他专用武器。稽查机构除一般的询问、检查权限之外,还规定税务稽查人员在调查案件时拥有搜查住所、封存账簿、查封财产等刑事侦查权。

对于未来直接税征收难度倍增的现实,北京大学法学院教授刘剑文建议,由国家税务总局的稽查局统一、垂直领导全国的税务稽查队伍,打破行政区划设置,按照大经济区域设立若干稽查分局。在税务稽查机构内部设立人员固定的税务犯罪刑事侦查机构,即“不配备武器、不授予警衔”的税务普查制度,赋予其刑事侦查权,将公安机关经侦部门查办税案的职责移交给税侦机构。

或许正是税务系统日常司法力不足,才使得现有《税收征管法》添加两个法律前置来变相钳制纳税人。

这两个“前置”分别是纳税前置和复议前置:纳税人不服税收决定,需要先缴税款才有权提起行政复议;需要先经行政复议,才能到法院打行政诉讼。

纳税前置制度的存在,让行政复议流于形式。“纳税人普遍认为,既然税钱都交了,复议还有什么意义?徒增烦恼而已。”福建拓维律师事务所主任徐永东评价称。

据政法大学财税金融法研究所教授施正文了解,目前律师排在最后一位案源的就是纳税争议案件,而在美国、日本、意大利、法国等发达国家,关于纳税争议的案件是律师的第一位案源。

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