二维码支付:监管怎样谋杀创新
来源:未知    发布时间:2017-10-17   次浏览   大小:  16px  14px  12px
第三方支付正面临从来未有过的困局。 首先是3月13日,央行发文暂停以阿里巴巴支付宝、腾讯财付通为代表的第三方支付公司二维码交易、虚拟信用卡业务。随后,几大银行又调整和支付宝的转账支付额度。而在刚刚披露的《支付机构网络支付业务管理办法》和《手机

第三方支付正面临从来未有过的困局。

首先是3月13日,央行发文暂停以阿里巴巴支付宝、腾讯财付通为代表的第三方支付公司二维码交易、虚拟信用卡业务。随后,几大银行又调整和支付宝的转账支付额度。而在刚刚披露的《支付机构网络支付业务管理办法》和《手机支付业务发展指导意见》草案中,明确规定每年个人支付账户转账单笔不超过1000元,年累计不能超过1万元;个人单笔消费不得超过5000元,月累计不能超过1万元。一时间,舆论哗然。

如何看待央行对第三方支付的监管?本文将从第三方支付牌照的来历、二维码支付的安全性和监管者如何对待创新等三个方面进行分析。

并不合法的“支付业务许可证”

说到第三方支付的法律监管,必须从2010年央行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》谈起。

该办法第二条指出,所谓的非金融机构支付服务,“是指非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供下列部分或全部货币资金转移服务:(一)网络支付;(二)预付卡的发行与受理;(三)银行卡收单;(四)中国人民银行确定的其他支付服务。”在这条办法中同时把网络支付,定义为“依托公共网络或专用网络在收付款人之间转移货币资金的行为,包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等。”

需要指出的是,在这个办法出台之前,通过网络进行的第三方支付在很大程度上属于监管真空。此前央行对预付卡、银行卡收单等行为是有规范可依,但是对网络支付,央行实在没有太多经验可循。如果监管过严,那会扼杀一个迅速成长的市场;如果监管过松,则会遭致民众反对。也正是如此,央行也只有静观其变,等待时机成熟再行。

在中国第三方支付市场已经初步成熟的2010年,央行终于出手了,它以部门规章的形式颁布了《非金融机构支付服务管理办法》。在这个办法中,央行一改以前对第三方支付放任不管的态度,而是直接宣布非金融机构从事支付服务需要申请行政。《办法》第三条规定“非金融机构提供支付服务,应当依据本办法规定取得《支付业务许可证》,成为支付机构。”同时还指出“未经中国人民银行批准,任何非金融机构和个人不得从事或变相从事支付业务”。

那么,什么样的非金融机构才可以申请从事“支付业务”?该法第十条对申请成立支付服务公司的出资人作了如下规定,除了对出资人的形式上作了规定外,还强调了三个实体性要件:1)截至申请日,连续为金融机构提供信息处理支持服务2年以上,或连续为电子商务活动提供信息处理支持服务2年以上;2)截至申请日,连续盈利2年以上;3)最近3年内未因利用支付业务实施违法犯罪活动或为违法犯罪活动办理支付业务等受过处罚。

在这三条中,核心一条就是“连续为金融机构提供信息处理支持服务2年以上,或连续为电子商务活动提供信息处理支持服务2年以上”,央行之所以要设定这样一个条件,是基于“父爱主义”的一种考量:一个没有任何相关经验的公司要从事支付业务,必然会带来各种不便??不便于保护消费者利益,也可能会酿成金融风险。

不过央行的这个规定实在是多虑了。从经验来看,那些优秀的第三方支付公司绝大多数都不符合这个规定,美国的贝宝(PayPal)公司的发起人并没有这样的经验,甚至还不符合出资人连续盈利2年以上的记录。马斯克在创立PayPal公司前身X.com之前,并没有任何从事支付经验。但这并不妨碍PayPal成为现在世界电子支付业的执牛耳者。事实上,现在最为知名的网络支付公司,都没有这个经验。

为什么没有支付经验的公司会成为这个行业的领先者?很重要的一点就是作为颠覆者,以前的经验可能是它今后成长的桎梏,这也可以解释为什么第三方支付的客户体验会优于银行,而小银行的支付体验会优于超级大银行的重要原因??对于金融机构而言,支付实在是一个微不足道的行业,不值得如此花费心思。

从这个意义而言,央行设定的这个条件实在是属于画蛇添足。不过央行对第三方支付进行管理的最大弊病并不在于它对支付服务的行政许可是否合理,而是在于它设定行政许可这一行为有违法嫌疑。

《行政许可法》第十二条规定了可以设立行政许可的六种实体情形,同时在第十四条和第十五条对设定行政许可的形式要件作了规定,那就是“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可”;“尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”

如果按照这个规定来看,国务院部委并没有设立行政许可的权力。《非金融机构支付服务管理办法》在第一条中指出,该办法是根据《中华人民共和国中国人民银行法》等法律法规设定,同时明确该办法的目的是“为促进支付服务市场健康发展,规范非金融机构支付服务行为,防范支付风险,保护当事人的合法权益”。但是办法并没有明确指出是依照《人民银行法》的哪条规定,更没有明确设立行政许可的依据何在。

《人民银行法》第四条规定了中国人民银行的十一项职责,其中第八项是“维护支付、清算系统的正常运行”。确实,按照这个条款,包括支付系统在内的金融交易和结算系统是央行的法定职责所在,就是因为这个规定,使得银行间市场就不受证监会管辖,而是受人民银行监管。但需要注意的是,维护“支付、清算系统”的正常运行是不是意味着任何一个支付行为都要受央行的管辖?甚至央行就因此获得了发放行政许可的权力?很显然,维护“支付、清算系统”并不意味着央行对每一笔的支付都有管辖权,而“职责”也不等于“许可”。

一般而言,现代社会的监管除了发放许可以外,还有其他形式,比如信息披露、设定标准和缴纳税费等。在所有这些形式中,尤其是发放许可最不可取,因为它会降低市场竞争,某些领域的许可甚至会成为政府部门相关人员寻租设租的通道。也正是基于此,行政许可法第十三条特意强调,只要是能够满足以下四个条件,那么就可以不设行政许可:“(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”

在2010年央行发放第三方支付行政许可之前,市场上已经存在着诸多提供支付服务的公司,从这些公司的运营来看,也并未出现大规模损害消费者权利和导致支付风险的行为发生,这意味着第三方支付完全可以通过市场竞争来解决消费者权利保护问题。至于支付风险,央行也可以通过信息披露和设定标准等方式来达成,完全没必要通过发放许可这样最原始的监管形式。

从2010年央行设立支付许可以来,市场上共有近250家公司领取了支付服务行政许可??提供网络支付服务的共有100多家,几乎没有机构因为行政许可而被拒之门外。也正是如此,有媒体感叹央行的开明:若没有央行的支持,哪里会有第三方支付市场现在的繁荣?必须指出的是,第三方支付的繁荣并不是央行的支持造成,而是市场发展的必然。不过这也从侧面证明了当初对第三方支付设立行政许可的决定,可能是过于鲁莽。

二维码支付不安全吗?

因为央行的暂停支付决定,二维码支付成为一个颇受关注的话题。那么,二维码支付的优势到底在哪里?二维码里面包含了网址、文字、照片等信息,手机用户通过摄像头和解码软件即可读取相关信息。二维码自从诞生之日起,就因其显著的技术优势和业务便捷,吸引了大批外终端厂商、服务提供商、运营商、商户的高度关注。

支付宝和理财通之所以大规模推行二维码支付,大概有两个原因:一是二维码支付的便利性。目前阿里、腾讯、京东等互联网公司都在推进O2O战略,具体来说就是“线上线下相互引流”“线上线下资金联动”“线上线下物流互补”,将线上既有的电商、支付、后台数据、社交平台和地图引流等一系列业务与线下紧密结合起来。

利用二维码支付可以打通线上线下交易,甚至会让很多传统业态发生改变。以零售为例,用户到商场看中一款商品,可以直接用手机扫描二维码支付,既可当场提货,又可与网上购物一样选择配送到家。与在商场通过现金或者银行刷卡交易不同的是,通过二维码交易可以让商家知悉自己的客户。

更为重要的一个原因可能是二维码支付逃避了银联通道。在以往所有的线下交易中,对于商户而言,现金找零繁琐,POS机刷卡需要交纳手续费(一般为2%左右)且结算时间长。如果选择二维码支付,商户需要交纳的手续费极低甚至可以获得大量补贴,到账速度也比较快。

也正是如此,阿里和腾讯大力推广的二维码支付,受到了消费者和商家的大量欢迎。目前阿里巴巴和1.5万家便利店合作,据市场人士透露:“如果这次不叫停,阿里巴巴和腾讯在商场里的二维码POS机可能半年就可以突破100万台。因为他们很多合作都是连锁商家。”

当然,二维码交易也有风险。之前已经有很多媒体报道过二维码支付带来的各种风险:首先,二维码本身包含的信息可能是木马病毒,用户扫码之后运行木马造成资金损失;其次,交易信息本身未包含病毒,但由于加密的强度不够,在二维码将信息传到手机的过程中,可能遭到黑客破译、窜改;最后,二维码支付的数字证书、电子签名还不完善,交易发生后的可追溯性不强,一旦资金损失,不容易找到对应的真实交易者。

不过即便二维码存在着以上诸多风险,但是只要通过一定技术手段,完全可以避免绝大多数风险。就像普天信息产业公司事业本部项目总监乔昕接受财新记者采访时所表示的,“用户确立风险意识,明确生成二维码的商家信息之后再去扫二维码,可以很大程度上保证交易的可追溯性;安装二维码检测软件,对二维码传递到手机上的信息实行安全扫描、确定安全之后再继续下一步的动作,可以防木马防病毒;对生成二维码的信息提出加密等级的标准,最大限度地避免信息被窜改的可能性。”而一个可供佐证的证据是,到目前为止,并没有大规模的二维码支付风险产生。

我们再来看看央行是怎么回复“暂停”二维码支付。央行支付结算司相关负责人于3月24日接受媒体专访时表示:“二维码技术……应用于金融行业,特别是在支付行业,应该还是一个新生的事物,不管和国外,目前总体上来讲,都处于一种试点的状态,还是存在着比较大的安全隐患的。”但是,正因为是新生事物,因此才不能暂停,需要通过大规模的支付来检验其安全性,央行所要做的就是让市场机构做好风险提示,以免产生不必要的损失。

因为市场竞争,市场里的机构会竞相努力给客户提供具有良好用户体验和较低风险的服务。从媒体的报道来看,阿里、腾讯已经为二维码支付投入了大量人力、物力改进安全机制,从短信验证、手势密码到数字安全证书、保险公司赔付,形成了一套比较严密的安全保障体系。无论是从技术还是激励因素,互联网公司都比央行支付清算司更有激励去提高安全保障体系。

当然,在央行看来,二维码支付最大的风险就是绕过了银行和银联,会加大“洗钱”的风险。我们不怀疑这种可能性,但是需要注意的是,任何一种支付都有“洗钱”的可能。比如说信用卡目前存在着大量套现行为,但这并不是信用卡应该被取缔的理由。有人说,使用现金交易还会有假币,难道就此取消人民币?

需要指出的是,世界上并不存在着一种没有风险的交易。现金交易可能会接受伪钞,而且现金会存在大量的病菌,耗费时间;银行卡交易也有被盗刷的可能;银行转账则会因为账号和用户名不对而导致资金损失;支票则会面临空头支票的风险……当我们决定该种交易形式时,实际上已经承担了该种交易可能带来的风险。

由此来看,央行在3月11日以出于“安全考虑”为由暂停二维码支付违背了行政法上的比例原则。所谓的比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使二者处于适度的比例。央行仅仅以可能出现的“安全考虑”就暂停二维码支付,则是属于典型的“用大炮打蚊子”。

监管者如何面对创新

有人说,金融创新实际上就是市场机构不断绕过监管的过程。从二维码的产生来看,确实如此。

按照《非金融机构支付服务管理办法》,目前的支付牌照分为这四类:“(一)网络支付;(二)预付卡的发行与受理;(三)银行卡收单;(四)人民银行确定的其他支付服务。”在很多人看来,无论是支付宝还是理财通,都是以网上支付之名而做着线下收单的业务,还避开线下业务的一系列监管规定,也正是如此,很多市场人士认为这不符合公平监管的原则,也冲击了市场。

在传统的线下POS刷卡支付中,刷卡手续费是按照7:2:1来分配,即发卡行服务费(7)、银行卡清算组织网络服务费(2)、收单服务费(1)。按照发改委最新下调后的费率计算,以费率居中的一般类为例,包含百货、批发、培训、中介等,刷卡手续费达0.78%,其中,发卡行服务费为0.55%(批发类封顶20元),银行卡清算组织网络服务费0.08%(批发类封顶2.5元),收单服务费为0.15%(批发类封顶3.5元)。而费率较高的餐饮娱乐类,包括餐饮、酒店、娱乐、珠宝首饰、房地产、汽车销售,刷卡手续费合计高达1.25%。

但二维码支付的出现,彻底改变了这个利益链条。虽然二维码走的是线下支付通道,但因为其走的还是网上银行通道,所以,费率不仅不受发改委的规则限制,而且相对而言低了不少。据知情人士透露,目前支付宝、财付通的二维码支付费率只有0.6%左右,其中分成的只有两方,支付公司和银行。

不过,以此来指责二维码支付违规甚至不公平竞争可能有失偏颇。因为在《非金融机构支付服务管理办法》中,央行把“网络支付”定义为“依托公共网络或专用网络在收付款人之间转移货币资金的行为,包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等。”换句话说,看起来是线下的二维码支付实际上并未改变其是属于“网络支付”的本质形式。

通过这种支付形式,商家减少了手续费支出,消费者获得了更为便捷的支付服务??比如说近段时间打车软件的推广,很大程度上就是因为它有着比现金支付更好的用户体验。更为重要的是,它并不违背目前所有的法律规定。既然它不违背法律,又有何种理由可以叫停?

当然,新技术的兴起必然会带来一些利益受损者,二维码支付也不例外。如上所述,二维码交易手续费只有支付公司和银行,传统线下收单业务最大的受益者银联被排除在外。除了银联以外,四大国有银行也颇受冲击,因为这些机构发行的银行卡最多??如果都绕开了线下支付的规则,那么原本近70%的发卡行服务费将大幅萎缩。也正是如此,目前国有大行对支付宝呈“围剿”之势。

在谈及金融创新应当遵循的原则时,人民银行条法司司长穆怀朋指出四个要点,“第一个是产品创新应该有利于实体经济的发展,应该是以服务实体经济为目标。第二个我想创新应该有利于宏观调控和金融稳定,如果有些业务的创新对于市场稳定、对于流动性管理产生很大的影响。第三我想创新还要公平,一定要鼓励公平竞争。有些传统金融机构做的事情,在我们的监管规则中有很严格的监管,那么如果引入到互联网金融企业去做的时候,应该也遵循同样的金融标准。最后还应该有利于消费者权益保护。”

如果抛开利益之争,我们就会发现,目前二维码支付并不存在着违法违规行为,对于这样让消费者和商家都得利的创新行为,央行用“暂停实施”的方式可能不太妥当。简单的支付行为并不会危及金融稳定,更不会对流动性管理产生影响,很简单的一个事实是:二维码支付并不产生新的信用??所有的支付都是依托于银行卡,无论是借记卡还是信用卡。

自去年以来,李克强总理在不同场合多次强调要简政放权,在2月11日国务院第二次廉政工作会议上,总理说了一句振聋发聩的话:对市场主体是“法无禁止即可为”;而对政府,则是“法无授权不可为”。既然目前的法律和行政法规都没有禁止二维码支付,那么,就请央行停止“暂停”,放行二维码,让市场竞争来提高它的安全性。

当然,对于二维码支付可能出现的“洗钱”风险,监管机构完全可以和相关公司配合,通过设定相关标准和完善信息披露等形式来完善支付,而标准的设定和信息披露的形式必须是通过发展中解决,而不是像现在一禁了之。

(作者系上海金融与法律研究院研究员、执行院长)

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